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OVG NRW: Zur Feststellung vergangener Rechtsverhältnisse zwischen Lebensmittelhersteller und Überwachungsbehörde

veröffentlicht am 12. November 2015

OVG NRW, Beschluss vom 08.12.2014, Az. 13 A 1504/14
§ 11 Abs. 1 S. 1 und 2 Nr. 1 LFGB

Lesen Sie unsere Zusammenfassung der Entscheidung (hier) oder lesen Sie im Folgenden den Volltext der Entscheidung über irreführende Lebensmittelzutaten:

Oberverwaltungsgericht NRW

Beschluss

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 12. Juni 2014 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert für das Berufungszulassungsverfahren wird auf 8.000,00 EUR festgesetzt.
 
Gründe

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg, weil die gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (1.), § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO (2.), § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (3.), § 124 Abs. 2 Nr. 4 (4.) und § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO (5.) geltend gemachten Zulassungsgründe nicht vorliegen oder bereits nicht hinreichend dargelegt sind (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO).

1.
Aus den im Zulassungsverfahren dargelegten Gründen ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Kein tragender Rechtssatz und keine erhebliche Tatsachenfeststellung des angegriffenen Urteils ist mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt.

Das Verwaltungsgericht hat die mit dem Ziel der negativen Feststellung eines Verstoßes der Bezeichnung „Bourbon-Vanille“ für eine Speiseeiszutat gegen das Irreführungsverbot des § 11 Abs. 1 Satz 1 und 2 Nr. 1 LFGB erhobene Klage im Wesentlichen mit folgender Begründung abgewiesen: Die Klage sei unzulässig, weil sie auf ein vergangenes Rechtsverhältnis gerichtet sei und kein qualifiziertes Feststellungsinteresse bestehe. Zwar habe die Klägerin ursprünglich mit Blick auf das eingeleitete Strafverfahren und eventuelle zukünftige Straf- und Ordnungswidrigkeitenverfahren ein berechtigtes Interesse an der Klärung der aufgeworfenen, primär lebensmittelverwaltungsrechtlichen Frage gehabt. Da sie die beanstandete Etikettierung aber bereits 19 Monate vor Klageerhebung geändert habe und es sich deswegen um ein vergangenes Rechtsverhältnis handele, bedürfe es eines qualifizierten Feststellungsinteresses, für das die Kriterien für die Bejahung eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses maßgebend seien. Daran fehle es. Soweit in der Rechtsprechung im Zusammenhang mit dieser Thematik eine großzügigere Handhabung des Feststellungsinteresses erfolgt sei, handele es sich um anders gelagerte Konstellationen. Das Argument, das Verwaltungsgericht sei das sachnähere Gericht, sei nicht überzeugend, weil Art. 16 VO (EG) 178/2002, in dessen Umsetzung § 11 Abs. 1 Satz 1 und 2 LFGB ergangen sei, die ordentlichen Gerichte gleichermaßen beschäftige.

Die dagegen im Zulassungsverfahren erhobenen Einwände greifen nicht durch.

Der Senat geht übereinstimmend mit dem Verwaltungsgericht davon aus, dass die Klage unzulässig ist. Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass die Feststellungsklage ein vergangenes Rechtsverhältnis betrifft (a) und deswegen ein qualifiziertes, an den Anforderungen einer Fortsetzungsfeststellungsklage orientiertes Feststellungsinteresse erforderlich ist, das hier nicht vorliegt (b).

(a)
Zwischen den Beteiligten bestand ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO, wonach durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden kann, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Als feststellungsfähiges Rechtsverhältnis werden rechtliche Beziehungen angesehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer diesen Sachverhalt betreffenden öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis mehrerer Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Die streitige Beziehung muss sich weiter durch ein dem öffentlichen Recht zuzurechnendes Verhalten zu einer konkreten Rechtsbeziehung verdichtet haben. Dies setzt voraus, dass die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist. Das Erfordernis einer Verdichtung der Rechtsbeziehung zu einem konkreten Rechtsverhältnis rechtfertigt sich aus dem Anliegen, den Verwaltungsgerichten nicht die Beantwortung abstrakter Rechtsfragen aufzubürden.

Vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 28. Januar 2010 ‑ 8 C 19.09 -, juris, vom 23. Januar 1992 ‑ 3 C 50.89 ‑, BVerwGE 89, 327; OVG NRW, Urteile vom 25. November 2009 – 13 A 1536/09 -, juris, und vom 29. Januar 2014 – 13 A 1901/11 -, juris, und Beschluss vom 26. Oktober 2010 – 13 A 929/10 -, juris; Kopp/Schenke, VwGO, 20. Auflage 2014, § 43 Rn. 11.

Ausgehend hiervon begründet die Frage, ob die frühere, von der Beklagten als zuständiger Lebensmittelüberwachungsbehörde beanstandete Etikettierung des von der Klägerin vertriebenen Erzeugnisses mit der Bezeichnung „Bourbon-Vanille“ irreführend im Sinne des § 11 Abs. 1 LFGB oder regelkonform war, ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis. Dem steht nicht entgegen, dass sich dieses Rechtsverhältnis bereits vor Klageerhebung infolge der zu diesem Zeitpunkt bereits erfolgten Änderung der Etikettierung erledigt und deswegen in ein vergangenes Rechtsverhältnis gewandelt hatte. Da § 43 Abs. 1 VwGO in zeitlicher Hinsicht keine Einschränkungen enthält, ist anerkannt, dass auch vergangene Rechtsverhältnisse feststellungsfähig sind.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1997 – 1 C 2.95 -, juris; Posser/Wolff, VwGO, 2. Auflage 2014, § 43, Rn. 7 m.w.N.; Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 43, Rn. 16 m.w.N.; Happ, in: Eyermann, VwGO, 14. Auflage 2014, § 43, Rn 18.

Demgegenüber begründet das gegen den Geschäftsführer der Klägerin vor dem Amtsgericht Köln unter dem Aktenzeichen 117 Js 553/10 anhängige Strafverfahren entgegen der Auffassung der Klägerin kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO. Denn Gegenstand dieses Verfahrens ist die Frage, ob sich der Geschäftsführer der Klägerin wegen eines Verstoßes gegen § 59 Abs. 1 Nr. 7 LFGB, § 11 Abs. 1 Satz 1 LFGB, § 14 Abs. 1 StGB, § 30 Abs. 1 OWiG strafbar gemacht hat. Insofern geht es dort schwerpunktmäßig um einen Verstoß gegen Bestimmungen des Nebenstrafrechts. Schon deswegen, weil dieses Verfahren auf eine Sanktionierung mit den Mitteln des Strafrechts und damit auf eine andere Rechtsfolge gerichtet ist, führt der Umstand, dass ein Verstoß gegen verwaltungsrechtliche Vorschriften, namentlich gegen § 11 Abs. 1 Satz 1 LFGB, einen Teilaspekt der Prüfung bildet, zu keiner anderen Bewertung. Bedingt dadurch, dass dem Geschäftsführer der Klägerin nicht lediglich eine Ordnungswidrigkeit, sondern eine Straftat vorgeworfen wird, handelt es sich bei dem anhängigen Strafverfahren zudem nicht um ein zwischen den Beteiligten bestehendes Rechtsverhältnis, weil nicht die Beklagte in ihrer Funktion als Lebensmittelüberwachungsbehörde, sondern die Staatsanwaltschaft zur Strafverfolgung berufen ist.

Vgl. dazu Sodan, in: Sodan/Ziekow, a.a.O. § 43, Fn. 79, wonach das festzustellende Rechtsverhältnis nicht die Befugnis der Staatsanwaltschaft/Bußgeldbehörde sein könne, ein Strafverfahren gegen den Kläger einzuleiten, sondern allein der verwaltungsrechtliche Streitgegenstand.

Dabei ist zu beachten, dass die Frage, ob die Einleitung eines Strafverfahrens ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis begründen kann, von der Frage zu unterscheiden ist, ob hieraus ein Feststellungsinteresse resultiert.

(b)
Der Senat teilt – auch in Ansehung des Zulassungsvorbringens – die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, dass das für die Klage erforderliche qualifizierte Feststellungsinteresse nicht besteht und sie deswegen unzulässig ist. Ein Interesse an der Feststellung eines bereits vergangenen Rechtsverhältnisses ist im Rahmen einer Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO nur unter besonderen – hier nicht gegebenen – Voraussetzungen anzuerkennen. Diese orientieren sich an den rechtlichen Anforderungen zum berechtigten Interesse bei der Fortsetzungsfeststellungsklage im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1997 – 1 C 2.95 -, juris; OVG NRW, Urteil vom 12. Juni 2003 – 8 A 4281/02 -, juris; Happ, in: Eyermann, a.a.O. § 43, Rn. 34; Sodan, in: Sodan/Ziekow, a.a.O., § 43, Rn. 90.

Angesichts der Funktionsgleichheit der allgemeinen Feststellungsklage in Bezug auf vergangene Rechtsverhältnisse und der Fortsetzungsfeststellungsklage in Bezug auf Verwaltungsakte ist es folgerichtig, dass auch Erstere qualifizierten Anforderungen unterliegt.

Vgl. Posser/Wolff, a.a.O. § 43, Rn. 7 m.w.N.

Die tatsächlichen Umstände der hierzu von der Rechtsprechung für das Vorliegen eines besonderen Feststellungsinteresses entwickelten Fallgruppen einer Wiederholungsgefahr, der Fortdauer einer Diskriminierung (Rehabilitationsinteresse), eines nachhaltigen schwerwiegenden Grundrechtseingriffs, namentlich in Freiheitsrechte, und einer beabsichtigten Geltendmachung von Amtshaftungs- und Entschädigungsansprüchen sind vom Kläger vorzutragen. Dabei muss das Vorbringen so substantiiert sein, dass das Gericht erkennen kann, welchen Bedeutungsgehalt die begehrte Feststellung für ihn hat.

Vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, a.a.O., § 113, Rn. 267 m.w.N.

Daran fehlt es hier. Die Klägerin hat weder erstinstanzlich noch im Zulassungsverfahren Anknüpfungstatsachen für das Vorliegen eines qualifizierten Feststellungsinteresses in diesem Sinne vorgetragen. Aus den Gründen des erstinstanzlichen Urteils, auf die insoweit Bezug genommen wird, besteht dafür auch kein Anhalt. Der Senat sieht auch keinen rechtlichen Anknüpfungspunkt dafür, in der vorliegenden Konstellation unabhängig von den erwähnten Fallgruppen ein qualifiziertes Feststellungsinteresse mit Blick darauf zu bejahen, dass die Klägerin bzw. ihr Geschäftsführer ein Interesse daran hat, die Klärung einer verwaltungsgerichtlichen Streitfrage durch die sachnähere und fachspezifischere Rechtsschutzform zu veranlassen und nicht von der Anklagebank erleben zu müssen. Einen Anspruch auf einen sachnäheren Richter, der diese Annahme allenfalls rechtfertigen könnte, gibt es nicht.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Mai 1999 – 6 PKH 3.99.-, juris.

Soweit die Klägerin ihre entgegengesetzte Rechtsauffassung darauf stützt, dass das Feststellungsinteresse in der Rechtsprechung verschiedener Obergerichte, u.a. der des Senats, auf diesen Aspekt gestützt worden sei, verkennt sie, dass diese Entscheidungen jeweils nicht die Konstellation eines anhängigen Strafverfahrens bei gleichzeitiger Erledigung des verwaltungsrechtlichen Streitgegenstands vor Klageerhebung betrafen. Dementsprechend verhalten sie sich nicht dazu, ob unter dem Gesichtspunkt eines anhängigen Strafverfahrens ein an den Anforderungen eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses orientiertes qualifiziertes Feststellungsinteresse besteht.

Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils ergeben sich auch nicht daraus, dass das Verwaltungsgericht nicht gesondert auf den Aussetzungsbeschluss des Amtsgerichts Köln in dem Verfahren 117 Js 553/10 eingegangen ist. Denn nachdem es das Vorliegen eines qualifizierten Feststellungsinteresses verneint hatte, kam es hierauf nicht mehr entscheidungserheblich an. Die Aussetzung des Strafverfahrens begründet kein besonderes Feststellungsinteresse. Sie gewinnt lediglich im Rahmen des (allgemeinen) Feststellungsinteresses in der Weise Bedeutung, dass dessen Fortfall teilweise angenommen wird, wenn das Strafgericht das Verfahren nicht mit Blick auf ein anhängiges verwaltungsgerichtliches Verfahren aussetzt.

Vgl. Sodan, in: Sodan/Ziekow, a.a.O., § 43, Rn. 88 m.w.N.

2.
Ebenfalls ohne Erfolg beruft sich die Klägerin auf den Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO. Die Rechtssache weist weder in tatsächlicher Hinsicht noch in rechtlicher Hinsicht besondere Schwierigkeiten auf. Das gilt in tatsächlicher Hinsicht deswegen, weil der Sachverhalt zu den verfahrensentscheidenden Fragen geklärt ist, und in rechtlicher Hinsicht, weil sich der Streitstoff auf eine einzelne Rechtsfrage beschränkt, die weder besonders komplex noch vielschichtig ist und sich deswegen jedenfalls nicht als überdurchschnittlich schwierig gestaltet.

3.
Die Berufung ist auch nicht wegen der geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne dieser Vorschrift, wenn sie eine konkrete noch nicht geklärte Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung sowohl für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts von Bedeutung war, als auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird und die über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder für die Weiterentwicklung des Rechts hat. Dabei ist zur Darlegung des Zulassungsgrundes die Frage auszuformulieren und substantiiert anzuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 21. Dezember 2012 – 1 A 394/11 – und vom 3. Juni 2014 – 13 A 2508/13 -, juris.

Abgesehen davon, dass das Zulassungsvorbringen den zuletzt genannten Anforderungen bereits nicht entspricht, lässt sich die von der Klägerin aufgeworfene Frage,

„ob sich im Rahmen einer Feststellungsklage ein schutzwürdiges Feststellungsinteresse aus dem Umstand ergibt, dass aufgrund eines anhängigen Strafverfahrens eine Sanktion der Klägerin oder ihres Geschäftsführers auf der Grundlage einer verwaltungsgerichtlichen Vorfrage droht“

nicht verallgemeinernd beantworten. Vielmehr ist die Antwort darauf – aus den vorstehenden Gründen – davon abhängig, ob die Feststellungsklage ein gegenwärtiges oder ein vergangenes Rechtsverhältnis betrifft.

4.
Die erhobene Divergenzrüge (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) genügt nicht den Darlegungsanforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO. Zur Darlegung einer Divergenz ist erforderlich, dass ein inhaltlich bestimmter, die Entscheidung des Verwaltungsgerichts tragender Rechts- oder Tatsachensatz benannt wird, mit dem dieses von einem in der Rechtsprechung eines Divergenzgerichts in Anwendung derselben Rechtsvorschrift aufgestellten und entscheidungstragenden Rechts- oder Tatsachensatz abgewichen sein soll.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Juni 2001 – 5 B 105.00 -, NJW 2001, 2898.

Daran fehlt es hier. Abgesehen davon greift die Divergenzrüge aber auch deswegen nicht durch, weil sich die den von der Klägerin zitierten Entscheidungen zugrundeliegenden Sachverhalte – wie bereits erwähnt – von dem Vorliegenden unterscheiden.

5.
Der geltend gemachte Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO liegt ebenfalls nicht vor. Dass das Verwaltungsgericht – wie die Klägerin meint – gegen seine Amtsermittlungspflicht (§ 86 VwGO) verstoßen hat, ist nicht feststellbar. Entgegen ihrer Auffassung musste das Verwaltungsgericht nicht klären, ob das Amtsgericht das Strafverfahren ausgesetzt hatte, weil es nach seiner maßgeblichen Rechtsauffassung nicht ankam. Dass das Verwaltungsgericht vor Abschluss des Verfahrens die Absicht geäußert hat, die Strafakten beizuziehen und davon später abgesehen hat, ist deswegen unerheblich und rechtfertigt keine abweichende Bewertung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 40, 47 Abs. 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG.

Der Beschluss ist unanfechtbar. Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Vorinstanz:
VG Köln, Az. 13 K 2391/12